Совместный проект по увеличению эффективности работы предприятий
Тематические издания
Получение и продвижение информации
Тематические выставки
Новости
г. Форум "Передовые технологии России" Подписка на новости Поиск на сайте
НОВЫЕ МАТЕРИАЛЫ, ДОСТУПНЫЕ ДЛЯ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ В СИСТЕМЕ АБОНЕНТСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯРегистрация...

Институты правового регулирования государственной промышленной политики

Главная страница        >> Наука + промышленность: проблемы и перспективы Материалы 2003 - 2004 г.г.

Н.М.Казанцев, д.ю.н., проф., к.э.н.,
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России


Институты правового регулирования промышленной политики подразделяются на три категории. Первую составляют те институты, действиями которых производится разработка форм и правовое регулирование промышленной политики. Состав институтов этого рода в различных странах постоянен, хотя роль и значение каждого из них различаются. Парламент как орган законодательной власти далеко не всегда утверждает государственную промышленную политику, придавая ей тем самым определенный юридический статус. Например, в США Сенат лишь заслушивает ежегодный доклад по этому предмету, который готовится и представляется Департаментом обороны в качестве своего предусмотренного законом ежегодного доклада Сенату. В России промышленная политика в качестве элемента, составляющего направления внешней и внутренней политики, может в своей основной части согласно ст.80, п.3 Конституции Российской Федерации основополагаться главой государства, для которого определять основные направления внутренней и внешней политики составляет конституционную обязанность.

Промышленная политика страны всегда затрагивает собой вопросы не только внутренней, но и внешней политики, и при этом не исчерпывается сугубо экономическими проблемами и задачами. Среди институтов разработки, регулирования, и осуществления промышленной политики существенное значение принадлежит структурам гражданского общества, а именно разного рода предпринимательским, промышленным, инженерным, научным ассоциациям, без которых любые государственные номинации промышленной политики не обретают легитимности и, как правило, не могут быть исполняемы.

Таким образом, институтообразующая основа для промышленной политики трояка: во-первых, это органы государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной, во-вторых, это субъекты гражданского общества, в третьих, это все институционализированные отраслевые и специальные виды политики, т.е. сформулированные в явной форме или осуществляемые в порядке профессиональной практики и административно-правовых обычаев, как-то политика национального развития, международная политика, экономическая политика, в ее числе, по меньшей мере, три – политика макроэкономических индикаторов, социально-экономическая политика, микроэкономическая политика (иначе политика развития бизнеса и предпринимательства). Особо отметим демографическую, социальную, информационную, научно-техническую политики, а также политику федеративных отношений, а также собственно промышленную политику и другие виды политики, осуществляемые доктринально или фактически в течение прошлых лет. Все они порознь или совокупно имеют существенное институционное значение для формирования и реализации промышленной политики. Обратим внимание, что названная нами трехчленная экономическая политика может включить в свой состав промышленную политику, и такое включение будет само по себе политическим выбором, который будет состоять в том, чтобы подчинить политику, правовое регулирование и практику промышленной безопасности, а также экологической безопасности в части техногенных аварий и катастроф экономическим критериям и интересам. Это весьма частое явление российской, а ранее советской, политики государственного и промышленного управления.

Равным образом, попытка дать дефиницию, тем более юридическую дефиницию, промышленной политики всегда будет являться определенным политическим действием, которое будет устанавливать приоритеты такой политики и исходные, и конечные субъекты формулирования и легитимации как промышленной, так и всякой другой политики. Поэтому на первых этапах легального установления промышленной политики большее значение имеет состав и последовательность решений и согласований различных организационных институтов при формулировании политики, нежели поиск и узаконение какого-либо ее определения.

В Таблице 1 представлены в обобщенном виде варианты схем возможных процедур действий государственных органов и общественных организаций в разработке и легитимации промышленной политики в целях иллюстрации различий возможных вариантов.

Третий из приведенных вариантов не предполагает какой-либо официальной промульгации подготовленного проекта промышленной политики Президентом России. Он совершает акт декларативного, но не юридического признания, как и законодательная власть, принимает не федеральный закон, устанавливающий конкретные меры промполитики на очередной период, а лишь постановление о политическом одобрении, и передают в орган общественной власти по торгово-промышленным делам.

Такое декларативное или, иначе, идеологически-ценностное одобрение промышленной политики вовсе не означает, что эта политика не будет получать реализацию в юридической форме федеральных законов, указов президента, постановлений правительства по конкретным ее целям, задачам и проблемам. Такое квазинормативное постулирование промышленной политики необходимо в связи с принципиальной сложностью ее как системы взаимосвязи и взаимообуславливания иных отраслевых и специальных политик. Эти отношения связи институтов отраслевых и специальных политик друг с другом также должны быть процедурированы в виде стратегий, в которых упорядочиваются эти конкретные политики по их роли и месту во взаимном содействии целедостижению. Состав конкретных политик, образующих стратегии, представлен в ограниченном виде. Решение о выборе любого по количеству и составу конкретных политик и о последовательности приоритетов опосредования реализации этих политик друг другом в составе политики национального развития само по себе является политическим решением и образует предмет стратегии национального развития, включающей в себя названные политики. Здесь стратегия полагается как институт, объемлющий государственную политику в целом и включенные в ее состав конкретные отраслевые и специальные политики.

Как отраслевые и специальные политики, так и институт общей политики национального развития, по способу предусмотренных целей и реализуемых императивов целедостижения могут подразделяться на определенные типы политики, различаемые по критерию активности (см. табл. 3). От наименее активной политики нарастание активности в таблице 3 выражается продвижением по клеткам сверху вниз и слева направо.

Если государство по общей и специальным политикам реализует определенный модус активности в стратегиях опосредования реализации политик, то это образует основу для возвышения активности политики и продвижения к политике могущества в данной отраслевой или специальной сфере или в целом для политики национального развития страны.

Определение мест в стратегиях обуславливания реализации в таблице 2 приводится в качестве экспертного примера. Такое определение должно быть предметом переговоров и обсуждений между государственными должностными лицами и представителями бизнеса. Так это и предусматривается, и регулируется в национальных законодательствах развитых стран, например, в законе о планировании национального развития Ирландии, определяющем институты и процедуры подготовки 7-летнего и годовых планов национального развития.

Схемы возможных вариантов процедур разработки промышленной политки - Таблица 1
 Последовательность актов участия государственных органов и общественных организаций в разработке и легитимации промышленной политики
 ПрезидентЗаконо-
дательная власть
Прави-
тельство
Ведомство
по делам промыш-
ленности
Ведомство по делам наукиВедомство
по делам экономики
Внешнепо-
литическое ведомство
Структуры гражданского общества
Академии наукТоргово-промы-
шленная палата
Другие предприни-
мательские и професси-
ональные ассо-
циации
110975468321
212118, 101, 5679234
312117,10465823, 9, 131
Стратегии приоритетов последовательности обуславливания реализации отраслевых и специальных политик в составе политики национального развития - Таблица 2
 Последовательность актов участия промышленной политики
 Нацио-
нального развития
Междуна-
родных отно-
шений
ПромышленнаяИнформа-
ционная
Экономическая
Промы-
шленной безо-
пасности
Военно-
техни-
ческого развития
Научно-
техни-
ческого развития
Отра-
слевая техноло-
гическая
Товаров потреби-
тельского назна-
чения
Макро-
экономи-
ческих инди-
каторов
Соци-
ально-эконо-
мическая
Предпри-
нимательская (микроэко-
номическая)
111,181041,122,143,135,1798,1576,16
211,179,1253,132,144110,148,1667,15
310,12,22117,168,136,145,154,179,181,193,212,20

Неформулирование какой-либо отраслевой политики само образует акт политического выбора и является политикой. На примере состава Совета по промышленной политике и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации, утвержденного постановлением № 9121 , можно увидеть, каковы были приоритеты фактической промышленной политики в 90-е годы. Персональный состав членов Совета персонифицирует собой эти приоритеты - это экспорт углеводородного сырья. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 912 утверждено Положение о Совете по промышленной политике и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. В его нормах промышленная политика как институт не получает никакой конкретизации. Состав секций Совета широко затрагивает предмет регулирования: «Первоначально секции Совета организуются по следующим направлениям: проблемы промышленности в условиях рыночной экономики; развитие банковской и биржевой деятельности; развитие торгово-посреднической деятельности; развитие малого бизнеса; развитие инвестиционной деятельности и совместных предприятий; образование и исследования в области предпринимательства; развитие предпринимательства среди молодежи; проблемы регионального развития, прогнозирования и информационного обеспечения российского предпринимательства.» Тем не менее даже при столь начальной проработке очевидно, что промышленная политика понималась как институт, охватывающий все основные элементы экономической и предпринимательской, а также образовательной политик, соотнося их друг с другом.

Страна, в смысле государство и его гражданское общество, не сразу обретает способность разрабатывать и осуществлять определенную промышленную политику. Такая способность – результат определенной институционной эволюции государства, его права, и поэтому далеко не в каждый период своего развития государство способно разрабатывать и проводить какую-либо промышленную политику. Проведение промышленной политики - это достижение индустриального и научно-промышленного, а также социально-экономического развития страны. К тому же, эта способность может утрачиваться, как это имело место в СССР в его последнее десятилетие. Тогда фактически в форме пятилетних планов постулировалось продолжение сложившихся тенденций изменений, происходящих в отраслях экономики. Это продолжение тенденций провозглашалось развитием и осуществлением главных задач пятилеток и т.н. генеральной линии тогдашней партии. Нынешний отказ от планирования национального развития под видом провозглашения курса на либерализацию разных экономических отношений свидетельствует о том, что данная неспособность усугубилась. Неспособность вырабатывать и осуществлять стратегические изменения в стране, будь то государственный аппарат или общество, экономика, проявляется прежде всего в наиболее управляемой в любой стране части, той, без управляемости которой нет оснований говорить о наличии какой либо практики управления стратегическим развитием в государстве. Имеется в виду управление реформированием государственного аппарата, а именно, проведением административной реформы таким образом, чтобы возникали какие-либо существенные обновления государственно-административной системы. Их пока нет.

Вопреки распространенному либеральному воззрению на экономику и государство, отрицающему саму возможность разработки государством промышленной политики, современная экономика развитых стран регулируется не только посредством национальной промышленной политики, но также и посредством наднациональных императивов такой политики. Примером может служить Европейский союз, которому лишь в 70-е годы удалось создать правовое регулирование для процедур формирования промышленной политики и выработать императивы этой политики в Европейском сообществе. В настоящее время, как пишет российский ученый И.И.Бороздин, – цель промышленной политики Европейского союза состоит в укреплении и обновлении промышленной базы европейских государств и изменении ее структуры для увеличения доли внутреннего потребления продукции передовых отраслей за счет собственного производства и улучшения конкурентоспособности западноевропейских товаров на мировых рынках3.

Типология политик государства в зависимости от осуществляемых императивов целедостижения2 - Таблица 3
 ПолитикаИмперативы политики по типам государства в разрезе целей:
[i,j][i,1][i,2][i,3][i,4][i,5][i,6][i,7]
[1,j]ТипыОбусловленные
императивом дефиниции
понятия цели
[2,2]&[3,2] -
[2,2]&[7,2]
адаптивных
[2,3]&[3,3] -
[2,3]&[7,3]:
функцио-
нальных
[2,4]&[3,4] -
[2,4]&[7,4]:
развития
[2,5]&[3,5] -
[2,5]&[7,5]:
креативных
[2,6]&[3,6] -
[2,6]&[7,6]:
могущества
[2,7]&[3,7] -
[2,7]&[7,7]:
[2,j]Осущес-
твляемые
императивы целедо-
стижения:
[3,1] - [7,1]
цель -
это желаемое
будущее [2,2]
Сохранить
[2,3]
Быть
[2,4]
Приобретать
[2,5]
Создавать
[2,6]
Управлять
[2,7]
[3,j]- выживания
[3,1]
состояние
элементов
своего
государства
[3,2]
существование
свое и своих
ресурсов
[3,3]
ресурсом для
своей среды
[3,4]
большие размеры государства
[3,5]
агентов среды, нуждаю-
щихся в своем госу-
дарстве
[3,6]
использова-
нием среды в
качестве
своего
ресурса
[3,7]
[4,j]- полезности
[4,1]
состояние
качеств,
свойств,
функций,
возможностей
своего
государства
[4,2]
способности
выполнять
полезные
функции
[4,3]
функцией
для агентов
среды
[4,4]
новые
функции
своего
государтва
[4,5]
новые
потребности
в своем
государтве
[4,6]
функциони-
рованием
среды
в целях
своего
развития
[4,7]
[5,j]- развития
[5,1]
развитие,
трансфор-
мация своего
государства
[5,2]
своикачества
как действу-
ющего
государства [5,3]
совершен-
ствующимся
ресурсом
среды
[5,4]
способности
изменять
среду
[5,5]
культуру необходи-
мости своего
государства
[5,6]
развитием
агентов
среды
в целях ее
изменения
[6,7]
[6,j]- созидания
[6,1]
положе-
ние своего
государ-
ства в его
среде
[6,2]
свои
возможности
развития
[6,3]
продуктивным
конструктором
среды
[6,4]
способности
превращать
внешнюю
среду во
внутреннюю
[6,5]
развитие
среды
своего
государства
[6,6]
творчест-
вом среды
в целях ее
реорганизации
[6,7]
[7,j]- силы,
могущества
[7,1]
состояние
возможностей
ставить и
достигать
новые цели
[7,2]
способности
создавать
среду своей
деятельности
[7,3]
уникальной
функцией
и фактором
изменений
среды
[7,4]
возможности
развивать
среду
государства
[7,5]
зависимость
среды от
государства
[7,6]
формиро-
ванием
могущества
среды в
целях своего
могущества
[7,7]

Государственная промышленная политика, по нашему мнению, может быть определена как опирающееся на законоустановленные формы влияние государства на целеформирование промышленного развития субъектов предпринимательской деятельности, действующих на территории страны, а также на территориях сопредельных стран.

Несмотря на отсутствие официально задекларированной промышленной политики фактически в нашей стране есть промышленная политика и она осуществляется. Промышленная политика в известной степени пролоббирована естественными монополиями и организациями среднего и малого бизнеса с высокой скоростью оборота капитала. Эта промышленная политика как политика первично-передельного и начально-индустриального развития России, совершаемого преимущественно средним и малым бизнесом, была вербализирована в споре с автором сих строк британскими профессорами в 1989 году, когда ему довелось организовывать первый семинар по приватизации в СССР, проходивший в Москве и тогдашнем Ленинграде, с помощью Лондонской школы бизнеса. Запад еще тогда предусмотрел для нас развитие как страны со средним и малым бизнесом и разукрупнение крупных корпораций. Это говорилось прямо и непосредственно, например, проф. Д. Чамберсом. И, в принципе, это благополучно, вопреки всяческим противодействиям осуществлялось и осуществляется в течение 15 лет. Нет оснований полагать возможность выхода из колеи этой политики. Определенные успехи реализации такой стратегии экономического развития и промышленной политики есть. Сейчас дискутируются вопросы и подготавливается разукрупнение крупных компаний, в том числе РАО ЕЭС, Газпрома, например. Так что все это дело продвигается в соответствии с целями, которые постепенно достигаются.

В нашей стране уже есть законодательство и юридические определения промышленной политики, но это субъектное законодательство. Федерального закона о промышленной политике нет. Тем не менее на федеральном уровне в действующем законодательстве институт промышленной политики не представлен как юридически сформулированный институт. Есть основания говорить о нем как о складывающемся правовом институте, поскольку императивы или, по меньшей мере, диспозитивные ориентиры промышленной политики имеются или устанавливаются, одни в явном, другие в неявном виде в статьях административного, гражданского, антимонопольного, налогового, бюджетного законодательств, а также в программах социально-экономического развития. Отметим Федеральный закон от 26 июля 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», на основании которого разработана и реализуется Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р.

В отличие от федерального уровня, субъекты Российской Федерации, по крайней мере, промышленно развитые, уже придали институту промышленной политики законный юридический характер, как скажем, г. Москва и Московская область, где не только действуют титульные законы по этому предмету, но и разрабатываются и осуществляются утверждаемые Постановлениями Правительств соответствующие положения и программы в отношении промышленной политики4. В настоящее время 29 субъектов федерации приняли свои законы о промышленной политике, что насчитывает совокупно с актами об изменениях и дополнениях в эти законы 50 документов.

Вводятся примерно одинаковые дефиниции промышленной политики. Промышленная политика города Москвы, скоординированный комплекс - система мер органов власти города, направленных на законодательное, экономическое, информационное, организационно-распорядительное регулирование промышленной деятельности, учитывающее промышленную политику органов федеральных субъектов промышленной деятельности. Это определение - одно из наиболее развитых в стране определений промышленной политики. С другой стороны, это определение слабо юридическое. Юридическое определение должно быть таково, чтобы с помощью такой дефиниции можно было установить факт разработки и исполнения промышленной политики - была реализована политика государственным органом или нет.

На основании этого законодательства субъекты федерации разрабатывают программы, основные направления, положения промышленной политики. Если мы внимательно посмотрим на эти документы, то должны признать следующее. Они подготовлены одним и тем же методом мышления, одним и тем же способом разработки. Этот способ, которым они сделаны, похож на тот способ, которым делались публичные доклады ЦК КПСС на съездах КПСС при определении обоснования очередного пятилетнего плана. Это говорится не для критики института 5-летнего планирования. Основу советского пятилетнего планирования составлял вовсе не партийный доклад, вопреки утверждениям пропаганды того времени, напротив и наоборот, партийный доклад присваивал себе то, что разрабатывалссь в ходе планирования на основе матрицы межотраслевого баланса, разработанной Лауреатом премии памяти А. Нобеля в области экономики В. Леонтьевым. Планирование экономики или планирование социально-экономического развития в СССР было вовсе не пионерским делом.

Еще при Т. Джефферсоне был разработан 10-летний план строительства дорог и водных путей в США с финансированием из федерального бюджета5. После принятия Закона об общей инспекции от 1824 г. был учрежден План национального экономического развития, который, как пишет А.Шлезингер, окрестили "американской системой"6. Будет уместно вспомнить что до того, как администрация Рейгана засекретила американское планирование, основные отчетные показатели годовых и пятилетних планов публиковались в журнале "Ньюс Уик". Любопытно, что по показателям, аналогичным СССР, американцы подводили отчеты выполнения планов, особенно пятилетних, существенно раньше, чем Советский Союз, уже в марте-апреле следующего года. Тогда как СССР имел лишь к июню предварительные результаты. Структурная сопоставимость основных плановых документов, скажем, межотраслевого баланса, во-многом обусловлена тем, что в основе современного планирования лежат одни и те же модели лауреата Нобелевской премии, американского экономиста В.Леонтьева, который вместе со своей лабораторией поставил, скажем так, плановое дело более чем в сотне развивающихся стран7.

Процессуальный подход к определению понятия и форм промышленной политики достаточен и обоснован потому, что именно законодательно-процессуально в любой демократической стране создаются конституция, законы, право и так же они и применяются. Право — это созданное по процессуальной законодательной форме и применяемое в порядке законоустановленного судопроизводства общенациональное правило.

Давайте для сравнения посмотрим, как сделана та же самая промышленная политика в США. Это доклад Департамента обороны перед Сенатом, который делается ежегодно. Американская промышленная политика конкретна. Но она направлена не на объекты. У нас разрабатывается объектная политика, направленная на развитие разных объектов хозяйства, находящихся в частной и публичной собственности. В Америке не объект, а действие является предметом разработки промышленной политики. Доклад, который делается министерством обороны, ориентирован на действия, совершаемые боевой единицей. Вся промышленная политика США, как это указывается в ее документах, направлена на превосходство в мире в тех боевых действиях, которые способна совершить боевая единица каждого типа. Боевой единицей является отдельный солдат. Боевыми единицами являются также тактические единицы - вплоть до полка, оперативно-тактические единицы - войсковые бригады, оперативные - дивизии, стратегические единицы - это армии. И для каждого типа единиц, скажем, оперативное искусство – это действие дивизии, можно себе представить как много разных наук, технологий должны обеспечивать высшую боеспособность, боевое превосходство и победу над противником. Американская промышленная политика направлена на то, чтобы все виды боевых единиц обладали высшей в мире боеспособностью.

Конечно, национальная промышленная политика не исчерпывается только конкретностью целей в отношении боевых единиц и техники, обеспечивающих ей боеспособность. Примером другого направления промышленной политики является Япония. Знаменитый Мацусито был первый, кто сформулировал задачу так организовать производство, чтобы для любой семьи, любого достатка были доступны все виды бытовых технологий и оборудования. Это значит, что для семей любого достатка должны быть доступны виды бытовой техники, которую семья могла бы купить на свою зарплату, и которая включала бы в себя полный комплект техники для всех технологий ведения быта, домашнего хозяйства и обслуживания. Такая политика действует в области регулирования как доходов наемных работников, так и издержек промышленного производства на разные категории товаров потребительского спроса. Мацусито требовал, чтобы для бедных производили продукцию, с такими издержками, которые бы укладывались в рамки цен, возможных для ее приобретения.

В итоге можно сделать следующий предварительный вывод. Правовые формы конституирования промышленной политики в настоящее время находятся на начальном этапе формирования. Под конституированием промышленной политики понимаем не только юридическую ее основу и правовую форму, но и другую, в известной степени саморегулятивную, общественно-корпоративную, в известной степени, предюридическую. Этот расширенный подход к правооснованиям и нормоустановлениям промышленной политики образует тот мотив и причину, по которой был использован термин «конституирование промышленной политики». Начальный этап формирования института промышленной политики также опознается и по признакам вышеназванного двугруппового состава субъектов правоотношений промышленной политики и промышленной деятельности.


 
Главная страница        >> Наука + промышленность: проблемы и перспективы Материалы 2003 - 2004 г.г.

Наверх